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2014

Publié le 24.11.2014

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Le  Montag, 24. November 2014

Renouveau Etat-Providence

Cr Jéco 2014. L. Auffant

  • Jéco 2014

    Vendredi 14 Novembre 2014, 18h-20h

    Compte rendu de L. Auffant

     

    Le renouveau de l'État providence

     

    Intervenants :

    • Brigitte Dormont, Professeur de sciences économiques (PSL, Université Paris Dauphine) et membre du Conseil d’analyse économique
    • Nicolas Duvoux, Maître de conférences en sociologie à l’Université Paris Descartes
    • Éloi Laurent, Économiste sénior au département Études de l’OFCE
    • Jean Pisani-Ferry, Commissaire général à la stratégie et à la prospective, France stratégie.

     

    Modérateur : Philippe Frémeaux, Délégué Général de l’Idies.

     

    Présentation du thème (plaquette des Jéco) :

     

    L’État-providence est, en France, presque toujours considéré sous l’angle de sa crise, et même de ses crises : crise de financement, crise de légitimité, crise d’efficacité. Cette conférence propose de dépasser la fausse évidence de la « crise de l’État-providence » pour poser la question de son renouveau et donc de son avenir : renouveau lié à la redéfinition des stratégies économiques de développement, aux évolutions démographiques, à l’accroissement des inégalités sociales et à l’aggravation des crises écologiques.

     

     

    Introduction (Philippe Frémeaux) :

     

    Est-ce une crise ou un renouveau de l’État-providence ?

    Aujourd’hui de nombreuses questions concernent l’État-providence : les allocations familiales, les réformes des retraites, le creusement du déficit public dont une partie est liée à la protection sociale. De nombreuses critiques touchent l’État-providence : l’efficacité, le coût (1/3 du PIB). L’État-providence est arrivé au bout de sa logique fondatrice. Deux risques sont coûteux : la maladie et la vieillesse.

    Pourtant, la qualité de soins est sans précédent. Mais se pose le problème des inégalités économiques et spatiales. De plus, on attend de la protection sociale qu’elle élimine totalement la pauvreté. Cependant, la protection sociale a été construite pour donner un revenu à tous ceux qui peuvent travailler car la protection sociale a été construite dans un contexte de plein-emploi.

    L’enjeu consiste à réinventer la protection sociale afin d’accompagner le chômage de masse (cela renvoie à d’autres problèmes : la petite enfance, la formation). Il faudra de plus tenir compte d’un autre risque : le risque écologique.

     

     

    Exposés des intervenants

     

    Jean Pisani-Ferry :

     

    Le consensus sur l’État-providence est plus large qu'il n'y paraît. Le débat américain sur l’Obama Care existe beaucoup moins en Europe. Par exemple, David Cameron a fait des coupes budgétaires tout en préservant le système de santé car la population est fortement attachée au système de soins. De plus, les systèmes de santé en Europe sont plus efficaces qu’aux États-Unis.

    Ce consensus existe aussi en matière de retraites et de chômage cependant cela ne doit pas nous conduire à ignorer la crise de solidarité, le syndrome américain, le refus de payer pour les autres car cela mine les fondements de la solidarité.

    L’État-providence a été conçu dans un monde qui n'existe plus (les familles ont changé, la structure des revenus n’est plus la même…), il n’est donc pas question de revenir en arrière. La question qui se pose est de faire évoluer un système qui a été pensé dans un autre monde. Or, il est plus facile de partir de zéro que de faire évoluer.

     

    Plusieurs défis :

     

    -        Les chocs économiques, les récessions impliquent des déséquilibres. Ce problème se traite en évitant des gestions procycliques. On fait des dépenses quand ça va mal et on constitue des réserves quand ça va mieux. Mais actuellement c’est davantage qu’un choc économique car cela perdure, et de surcroît, le rythme de croissance a ralenti. Que faire alors ? La réponse diffère selon les prestations.

     

    Cas des retraites :

    Dans un système par répartition, la retraite équivaut à des droits sur le revenu collectif futur. Donc si ce revenu diminue, les revenus individuels des retraités diminueront aussi. Les réformes sont alors douloureuses. Il faut aller vers un système plus évolutif à l’instar des comptes notionnels (Suède) : il s’agit d’indexer les droits à la retraite sur la croissance future.

     

    Cas de la santé :

    Le problème est différent car il s’agit d’un service qui incorpore du progrès technique qui peut faire augmenter ou faire diminuer les coûts. On a aussi des problèmes liés aux incitations, à l’information, à l’organisation industrielle. Le lien entre la croissance économique et la santé est complexe.

     

    Cas du vieillissement :

    Souvent la solution a consisté à augmenter graduellement l’âge de la retraite. À quel degré faut-il anticiper les conséquences prévisibles des évolutions démographiques ? En France on a eu cinq réformes en 20 ans car à chaque fois on a limité l’ambition de la réforme (l’horizon a été 10-20 ans au lieu de 40 ans). Il fallait trouver le moment socialement acceptable pour faire passer les réformes mais on a ainsi miné la confiance dans le système de retraites. Les jeunes générations sont plus pessimistes que la gravité de la situation. Donc on a allongé l'horizon par réformes successives, mais on a contribué à miner le pacte social plutôt qu’à le renforcer.

     

    -        L’efficacité

    Les dépenses sociales sont très élevées : elles atteignent 30 % du PIB. Les indicateurs sociaux en France ne sont pas significativement meilleurs que dans des pays où les dépenses sont moindres : Suède, Allemagne, 26 à 28 %. Par contre, la France est bien placée pour les indicateurs de pauvreté monétaire. Mais la France est moins bien placée dans d’autres domaines : accès au savoir, au logement, à la santé.

    Le système est-il bien conçu par rapport à ces risques ? Notre système est très complexe, les prestations sont multiples. Les droits non touchés ou non-recours (par exemple RSA) correspondent à 5 milliards d’euros : on n’en parle pas alors qu’on parle beaucoup de la fraude aux prestations sociales.

    Le grand débat qui parcourt la protection sociale est celui de l'universalité ou d’un système plus ciblé, sous conditions de ressources (progressif).

     

    Deux visions :

    • ce qui fonde l’État-providence c'est un système universel, certains en ont besoin d'autres non. On garantit le même système à tous pour garantir l’adhésion de tous au pacte social.
    • Il faut cibler ceux qui en ont besoin car avec un niveau de prélèvement plus faible, l’action est centrée sur ceux qui en ont le plus besoin.

    Il semble qu'on ne puisse raisonner de la même manière pour tous les domaines. Pour l’accès aux soins, on peut donner à tous les mêmes droits afin de garantir le pacte social. Par contre, en matière d’accès au logement, il est difficilement défendable de donner la même proportion de logements sociaux quel que soit le décile de revenu.

     

    Brigitte Dormon :

     

    Durant les dernières décennies, la générosité et les dépenses de protection sociale ont augmenté : en 1959 en France ces dépenses représentaient 15% du PIB contre 32 % en 2011 (France au 3ème rang européen). La protection sociale prend la forme de revenus socialisés, mais pas seulement car la santé diffère par la production de soins (il s’agit aussi de produire un service).

     

    Les retraites et la santé sont les deux postes qui ont le plus augmenté.

    Cas des retraites : loi Boulin 1960 puis ouverture progressive à toutes les catégories, ce qui a conduit à élargir le nombre de bénéficiaires.

    Cas des dépenses de santé : elles augmentent plus vite que le PIB à cause de l’offre de soins (progrès technique) et du choix du taux de couverture qui est resté constant (à 75 %) depuis 1970. Les dépenses de santé représentaient 6% du PIB dans les années 1970 contre 12 % aujourd'hui.

     

    France stratégie a fait des études : ce qui distingue la France en Europe c'est la forte socialisation, l’importance des transferts sociaux, ce qui explique la hausse des dépenses publiques. Le mouvement général en Europe est de réduire les dépenses publiques et de freiner les dépenses de protection sociale. Des pays ont réduit de plusieurs points de PIB les dépenses de protection sociale par exemple en diminuant les prestations liées aux retraites, en organisant des mutations vers des transferts davantage ciblés vers les bas revenus (on va alors vers plus d’assistance).

     

    Quels sont les problèmes ? Soit on réalise des gains d’efficience soit on change de paradigme.

     

    -        Les gains d'efficience sont à rechercher et à réaliser puisque cela signifie baisser les dépenses pour obtenir les mêmes résultats et cela libère des ressources pour d’autres actions. Sur la santé il y a beaucoup à faire, certaines dépenses sont inefficaces (exemple des génériques : les gains récents ont été liés aux génériques). De nombreuses dépenses sont absurdes sans perdre en vertu : exemple de l’aide au logement bénéficiant aux bailleurs (qui en profitent pour augmenter les loyers) et non aux locataires (dont le pouvoir d’achat reste stable). Autre exemple : les subventions pour les assurances santé complémentaires de groupes. Ces subventions ont un effet délétère sur le système (souscription de contrats très généreux qui couvrent les dépassements d'honoraires, et qui conduisent ainsi à des dépassements d’honoraires).

     

    -        Changement de paradigme : si on veut gagner en dépenses publiques et limiter les déficits budgétaires sans augmenter les PO, une solution consiste à cibler les personnes. On réduit la protection sociale pour les personnes à hauts revenus et on laisse un filet de sécurité pour les personnes à bas revenus. On passe de l’assurance sociale (on contribue tous, tout le monde reçoit en proportion de sa cotisation, a priori pas de redistribution) à l’assistance (tout le monde contribue à une prestation qui va aux plus pauvres : cf. débat sur les allocations familiales). Ce mécanisme pose un problème : il lamine le soutien politique à la protection sociale, il nuit à la cohésion sociale.

    Exemple CMU-C complémentaire pour ceux qui n'ont pas de revenus suffisants. L'assistance fait glisser vers un système beveridgien. Exemple du système de retraite britannique uniforme, indépendant du revenu et dépendant uniquement de la durée de cotisation. Résultat de ce système : la pension équivaut environ à 25% du revenu moyen au mieux pour tout le monde. C’est un système très inégalitaire car les personnes à hauts revenus ont cotisé à des retraites privées complémentaires et elles ont intérêt à garder un impôt minimal, de faibles cotisations professionnelles afin d’épargner davantage pour leur complémentaire retraite.

     

    Nicolas Duvoux :

     

    L’État-providence pose la question de la pauvreté, de la capacité à limiter la pauvreté dans les sociétés occidentales. De ce point de vue, l’État-providence est une grande réussite en France. En effet, la pauvreté a été divisée par deux depuis les années 1960 et c’est un effet direct de la protection sociale. La pauvreté remonte tout de même depuis le début de la crise.

    La pauvreté a changé. Il y a 40 ans la pauvreté touchait les vieux sans retraite alors que de nos jours, la pauvreté touche les 18-25 ans. En 1945, la catégorie jeunesse n’existait pas : la jeunesse était courte, on entrait rapidement sur le marché du travail. La pauvreté touche aussi les personnes en dehors du marché du travail pour de longues périodes et des travailleurs (les travailleurs pauvres), des femmes (n'apparaissent pas dans les statistiques si on prend en compte le ménage) et des étrangers. Les inégalités face à l’exposition à la pauvreté sont fortes. La précarité d’aujourd’hui aura des conséquences sur la pauvreté de demain (petites retraites).

     

    Quel est le lien entre l’État-providence et la pauvreté ?

     

    Une évidence : plus un État-providence est fort, plus il redistribue d'une manière générale et donc plus la pauvreté est faible. Exemples : Suède, Danemark.

    Le paradoxe de la redistribution : plus le système social cible les pauvres, plus le taux de pauvreté est élevé dans un État donné. Par exemple, le RSA n’élimine pas la pauvreté. On peut donc légitimement s’interroger sur la pertinence de cibler la protection sociale. De surcroît, en ciblant, on perd le consensus de la redistribution.

     

    Quelles sont les perspectives ?

     

    Le système de protection sociale fondé en 1945 reposait sur deux piliers :

    -        le plein-emploi
    -        des familles stables.

    Or la société a beaucoup changé : chômage de masse, emplois précaires, transformations des modes de vie dans la sphère privée : travail des femmes, divorces. Parfois on cumule deux types de difficultés : entrée sur le marché du travail (pour les moins qualifiés) et perte de la protection matrimoniale (famille monoparentale).

     

    Réponse à ces changements : restreindre le périmètre des personnes protégées par les assurances.

    On augmente le coût d'entrée dans la protection sociale mais on ne laisse pas sans rien les laissés-pour-compte. On a aussi la création d’un minimum social : le RMI en 1988, puis ensuite la CMU. On a créé un pilier de la protection sociale béveridgien financé par l'impôt.

    Critiques : ces prestations répondent à un besoin essentiel mais jouent le rôle de substitut à d'autres prestations (ex assurance chômage), et on a un report de l'assistance sur les pouvoirs publics locaux. L’assistance est faible dans les montants versés mais peu légitime pour la société (bénéficiaires accusés d’être des assistés). Ces prestations sont aussi très peu légitimes du point de vue des bénéficiaires qui ont un sentiment de honte, ce qui explique en partie les taux de non-recours (par exemple 70% pour la complémentaire santé CMU).

     

    Éloi Laurent :

     

    La question pertinente est vraiment celle du renouveau de l’État-providence (et non pas celle d’une crise, d’une fin de l’État-providence). Ce renouveau doit être analysé sous deux angles :

    -        actuel au plan mondial
    -        à venir avec l'enjeu écologique à intégrer.

     

    1)       Les débats européens : des débats pas apaisés

     

    L’État-providence est très attaqué dans les faits et dans les discours (opposition entre la compétitivité économique et la protection sociale). Or dans le reste du monde, on vit la troisième génération (après Bismarck, Beveridge) de l’État-providence pour les émergents mais aussi pour les États-Unis (ObamaCare). On vit le contraire de ce qu'on affirme en Europe. Les États-Unis construisent un État-providence pour la première fois depuis les années 1960. La Chine construit un État-providence à son rythme. On le construit pour des raisons économiques. Par exemple aux États-Unis, le système de santé privé est un boulet pour la croissance économique. En Chine, le but est de développer la consommation intérieure en réduisant l’épargne de précaution. L’État-Providence a une stratégie de développement qui permettra de ne pas compter seulement sur les exportations.

    L’État-providence en Europe est pourtant un succès en termes de développement humain, en termes de santé (forte hausse de l’espérance de vie) et d’éducation au cours du XXème siècle. Ce succès de l’État-providence européen nourrit le développement de l’État-providence dans d'autres pays.

    Aujourd'hui 100 pays ont un État-providence et on assiste à son développement dans les pays émergents. En Europe, on tient le discours inverse au nom de la mondialisation.

     

    2)      Le renouveau à venir : grand défi du XXIème siècle, c'est l'écologie

     

    Il faut passer à l'idée que l'écologie, c'est sauver l'hospitalité de la planète pour les humains, c'est la santé pour les enfants. Nous avons à affronter trois grandes crises écologiques : le changement climatique, la réduction de la biodiversité et l’épuisement ressources. Ces crises sont des questions sociales du quotidien. Par conséquent, elles doivent être intégrées dans le périmètre des questions sociales. On passe de la perspective de l'incertitude (logique fataliste) à la perspective du risque (logique de l’assurance).

     

    Deux exemples pour opérer la métamorphose vers un État social écologique du XXIème siècle :

    -        l’intégration du coût sanitaire et social des crises écologiques : coût extrêmement lourd (ex les particules fines) à prendre en compte et à réduire.
    -        la question des inégalités : nouvelle génération d'inégalités = la fragilité écologique. Certaines personnes sont plus exposées (aux particules fines par ex), le coût sanitaire est socialement différencié. Il va donc falloir réinventer des protections collectives en incluant la dimension environnementale.

     

     

    Quelques réponses aux questions de l’auditoire


    Question du renouveau de l'
    État-providence et de cibler les bénéficiaires

     

    Jean Pisani-Ferry :

     

    L’État-providence n’est pas remis en cause dans les programmes des partis politiques, y compris les Britanniques qui coupent très fortement dans les dépenses publiques. Angela Merckel a souligné le paradoxe du poids du PIB et du poids de la protection sociale (50%) de l’UE par rapport au reste du monde. Cependant, il faut raisonner sous contraintes de ressources. Des arbitrages sont nécessaires. Il faut aussi rechercher les gains d’efficience (par exemple le recours aux générique ou à l’ambulatoire, ne remet pas en question l’État-providence).

    Évidemment il est préférable de ne pas être obligé de cibler, le problème c'est que le système universel ne produit pas d'égalité. De la même manière sur les questions de pauvreté, le système a été confronté à des choix. Le point d'achoppement est le revenu universel qui va au-delà de la subsistance minimale (cf. F. Bourguignon). Cela pourrait apparaître comme une solution, mais c'est beaucoup trop coûteux. Ou alors il faudrait encore augmenter les prélèvements obligatoires. Si on donne un revenu universel, il faudra faire des coupes ailleurs. Par ailleurs, on sous-investit dans l'éducation primaire. Du point de vue de l'égalité il est plus important d'améliorer l'éducation primaire que de financer le revenu universel.

     

    Nicolas Duvoux :

     

    En France, le système bismarckien (salarié et ses ayants-droits) est conçu pour faire de l'universel. De fait, à partir du moment où la société change, il n’est plus adapté. Alors on crée des rustines : le RMI, le RSA. Il y a des restrictions. Les réformes de l'indemnisation chômage augmentent le nombre de personnes qui basculent dans l'assistance.

    Pour les États-Unis, la réforme Obama apporte un correctif. Mais aux États-Unis, un mode de gestion de la pauvreté, c'est la prison. 1 Américain sur 100 est en prison. Un homme américain noir sur 3 est en prison[1]. La prison est un poste de dépenses plus important que la protection sociale.

    En France l'augmentation des taux d'emprisonnement pose question.

    De plus le transfert au local ne permet plus de parler d'un État-providence, mais diverses formes d’État-providence. Il faut également prendre en compte les fondations, la philanthropie (ex B et M Gates) qui sont une prise en charge élective de la solidarité par le privé.

     

    Brigitte Dormon :

     

    L’énorme complexité du système doit être prise en compte. On a aussi des contraintes budgétaires qui obligent à une certaine rigueur et à des arbitrages permanents qui sont pris indépendamment du débat public.

    • Exemple de la rustine évoqué par N Duvoux : le système bismarckien produit des exclus du système. Cela justifie donc une évolution du système. Il n’y a pas forcément de dégradation par rapport à l’origine. Parfois on ne voit pas passer de changement majeur.
    • Exemple : accord sur la flexisécurité (2012). La disposition sur la complémentaire santé crée une perturbation majeure dans l’architecture de l’assurance maladie. Cette disposition accroît les inégalités entre insiders (qui avaient des assurances individuelles) et les autres personnes puisque les risques sont de moins en moins mutualisés. Cette mutualisation des risques concernait des étudiants, des non salariés. Ces personnes vont être sorties de ces assurances pour intégrer des groupes. Cela va impliquer des hausses de cotisations pour les outsiders de ces assurances.

    Sur les retraites, les travaux de Didier Blanchet montrent que la disposition qui va le plus dégrader les pensions c'est le changement des règles d'indexation (sur l’évolution des prix, et non plus des salaires). Cette disposition n'a jamais été discutée, ni intégrée au débat public.

    Sur la santé, on focalise sur le taux de couverture moyen, alors que ce n'est pas le problème fondamental.

     

    Éloi Laurent :

     

    Trois attaques contre l’État-Providence :

     

    1)      attaque explicite : l’État-Providence est perçu comme un problème ; cf. littérature de la Commission européenne, à l'époque soutenue par l'OCDE qui a évolué sur ce point. La trop forte protection de l’emploi serait la cause d’un chômage plus important en Europe (cf. aussi les discours du patronat ou du ministre de l'économie sur l'assurance chômage).
    2)      attaque implicite : la dérive implicite d'un certain nombre de protections. Le système se dégrade : dans la santé cela conduit à adhérer à une complémentaire puis à une sur-complémentaire. Dans l’éducation, le recours au privé, les cours de soutien se développent.
    3)      Nouvelle modalité de l’attaque : la modalité sociale-xénophobe remplace la modalité néolibérale (utiliser la défense de l’État-Providence contre les immigrés et les étrangers, c’est ce que fait David Cameron).

     

     

    Conclusions :

     

    Nicolas Duvoux : renouveau de l’État-Providence, 3 options :

     

    -        démantèlement
    -        statu quo
    -        remettre de l'universalité dans les revenus primaires et dans la redistribution.

     

    Éloi Laurent : pas d'autre conclusion

     

    Jean Pisani-Ferry : la menace principale est notre difficulté à faire évoluer le système

     

    Brigitte Dormon : le problème principal des jeunes est l'emploi, la sécurité dans la vie, il faut prendre en compte ce risque. Il faut également prendre en compte autrement le travail gratuit des femmes.


    [1] Nous pensons plutôt : un prisonnier sur 3 est afro-américain (webmestre)