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Publié le Jan 24, 2012 Modifié le : Feb 19, 2013

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Le  Tuesday, January 24, 2012

1.5 Savoirs de référence

Totalité du thème 5

  • Thème 5 : Régulations et déséquilibres macroéconomiques

    5.1 : Pourquoi la puissance publique intervient-elle dans la régulation des économies contemporaines ?

    INDICATIONS COMPLÉMENTAIRES : En faisant référence aux défaillances de marché étudiées précédemment et à la possibilité de déséquilibres macroéconomiques, on étudiera les fonctions de régulation économique de la puissance publique en insistant sur l’importance du cadre réglementaire dans lequel s’exercent les activités économiques. On présentera brièvement les principaux niveaux d’intervention (notamment européen, national et local).
    NOTIONS : Fonctions économiques de l’Etat (allocation, répartition, stabilisation).

    SAVOIRS DE REFERENCE SUR LA QUESTION

    Les raisons de l’intervention des pouvoirs publics

    Les marchés ne peuvent exister sans un cadre institutionnel, notamment des droits de propriété bien définis et protégés. En outre, laissé à la seule initiative des acteurs privés, le fonctionnement du marché connaît des défaillances variées aboutissant à des situations indésirables au plan économique comme au plan social. Il est impuissant à fournir certains biens collectifs ou à prendre en charge les besoins fondamentaux des individus les plus défavorisés ; il ignore ou sous-estime les effets négatifs sur l’environnement ; il peut déboucher sur des déséquilibres macroéconomiques tels que le chômage de masse ; ses insuffisances concurrentielles ne permettent pas toujours d'arriver à une allocation optimale des ressources.

    Les moyens de l’intervention publique

    Les moyens d’intervention des pouvoirs publics sont de deux ordres :

    •     les mesures budgétaires qui permettent, en jouant sur les dépenses ou les recettes publiques (voir question 5.2), de modifier les ressources des autres acteurs économiques et les prix relatifs ;
    •     les mesures réglementaires qui influent sur l’espace des choix des acteurs privés, donc sur leurs arbitrages. Par exemple, les mesures réglementaires de zonage qui définissent les usages possibles des terrains visent à organiser l’utilisation de l’espace ; elles ont des conséquences fortes sur la valeur économique du foncier.


    L’effet immédiat de l’intervention publique est de modifier plus ou moins durablement le comportement des agents économiques par l’incitation ou la contrainte. Par exemple, gérer une externalité négative comme la pollution passe aujourd'hui par l’incitation, sous forme de mise en place de primes d’équipement (prime aux agents s’équipant de panneaux photovoltaïques) ; par la contrainte, sous forme de création d’obligations (pots d’échappement catalytiques sur les véhicules) ; voire par la combinaison des deux modalités (malus sur les véhicules les plus polluants ; instauration de quotas d’émission pour les entreprises).

    Les fonctions économiques de l'État

    Les interventions publiques dans l’économie peuvent être rattachées à trois grandes fonctions :
    allocation des ressources, répartition des richesses et stabilisation de l’activité.

    La fonction d’allocation renvoie aux incidences des décisions publiques sur l’utilisation des ressources rares, préoccupation fondamentale de la science économique. Elle se matérialise à la fois par des activités de production de l’État, production de services non marchands essentiellement, et par des mesures d’incitations en direction des autres acteurs économiques : encouragement à un secteur d’activité ; mesures d’aménagement du territoire favorisant certaines localisations des entreprises ; aménagement des conditions de la concurrence, taxes sur les activités polluantes, etc. Dans cette perspective, les pouvoirs publics peuvent par exemple agir sur la structure de la demande des ménages par des mesures fiscales, ce qui aura une incidence sur les choix de production des entreprises et donc sur l’allocation des ressources dans l’économie nationale.

    La fonction de répartition se rapporte au rôle que jouent les pouvoirs publics dans la répartition des revenus. Ce rôle s’exerce à deux niveaux : d’une part, au niveau de la répartition primaire par la réglementation (en fixant par exemple un salaire minimum) ; d’autre part, au niveau de la redistribution par le biais des prélèvements obligatoires et du versement des revenus de transfert.

    La fonction de stabilisation recouvre enfin les mesures tendant à agir sur le niveau global d’activité, notamment par l’intermédiaire du niveau de la demande globale, soit pour contenir sa progression, comme en phase d’inflation croissante, soit pour la stimuler, comme en période de chômage.

    Une mesure d’intervention donnée peut correspondre à deux ou même trois de ces grandes fonctions.

    Les principaux niveaux de l’intervention publique

    L’intervention publique se fait à plusieurs niveaux de la collectivité : État central, collectivités territoriales (régions, départements et communes), instances européennes. Les niveaux de pouvoir se différencient par leurs domaines de compétences et par leur degré d’autonomie, certains étant subordonnés à d’autres.

    En France, les domaines d’intervention des collectivités territoriales sont délimités et imposés par l’État dans le cadre défini par les lois de décentralisation. Les collectivités territoriales mènent des interventions contraintes (par exemple : mesures de solidarité décidées par l'État et assumées par les départements) et d’autres plus autonomes (par exemple : mesures d’encouragement à l’économie locale).

    L’action des pouvoirs publics nationaux doit par ailleurs s’articuler avec celle d’autorités supranationales comme c’est le cas aujourd'hui pour la France vis-à-vis de l’Union européenne. L’intervention des instances européennes est essentiellement d’ordre réglementaire (exemples : directives sur la qualité de l’eau, sur les produits chimiques, sur l’étiquetage des produits de consommation, obligation de mettre fin aux monopoles publics ; interdictions de procéder à certains types de subvention aux entreprises). La faiblesse du poids du budget communautaire (environ 1 % du PIB de l’Union européenne) fait de la politique budgétaire un instrument mobilisable quasi exclusivement dans un cadre national (voir les questions 5.2 et 5.4). Pour les pays de la zone euro, la politique monétaire est quant à elle menée au niveau européen.

    Enfin, même si cela ne résulte d’aucune obligation formelle, l’intensité des échanges entre pays de l’Union européenne constitue une contrainte pour les pouvoirs publics de chacun d’eux. Ils doivent en effet tenir compte des politiques économiques menées par leurs principaux partenaires, voire se mettre d’accord pour prendre des mesures similaires, afin d’éviter que les effets recherchés se situent à l’extérieur du pays initiateur. Ainsi la prime automobile à la casse en France a-t-elle pu stimuler l’activité en Pologne, Espagne, Tchéquie...

    5.2 : Comment le budget de l'État permet-il d’agir sur l’économie ?

    INDICATIONS COMPLÉMENTAIRES : On décrira la structure du budget de l'État et de l’ensemble des administrations publiques en donnant des ordres de grandeur. On insistera sur les notions de production non marchande et de prélèvements obligatoires. On introduira, à l’aide d’un exemple simple, la notion d’incidence fiscale. On montrera, à l’aide d’exemples (fiscalité écologique, crédit d’impôt pour les aides à domicile ou pour les dons aux associations, etc.) qu’en changeant les prix relatifs ou les rémunérations nettes les impôts et taxes modifient les incitations des agents.
    NOTIONS : Prélèvements obligatoires, dépenses publiques, déficit public, dette publique

    SAVOIRS DE REFERENCE SUR LA QUESTION

    Répondre à cette question doit conduire à la compréhension du fonctionnement économique de la puissance publique considérée à ses différents niveaux d’intervention : État et services de l’administration centrale, administrations publiques de protection sociale (risque maladie, vieillesse, famille, accident du travail et perte d'emploi) et administrations publiques territoriales (régions, départements, communes). Il s’agit de mesurer le poids économique de ces budgets et de montrer que leur existence influe sur les choix des autres acteurs économiques.

    Les budgets publics

    Globalement, les budgets publics regroupent l’ensemble des recettes et des dépenses des organismes publics sur une période considérée (« exercice »). Formellement, ce sont des états prévisionnels qui doivent recevoir l’approbation des instances délibératives (Parlement ; conseil régional, général ou municipal ; conseil d’administration) des organismes considérés. Les ressources sont constituées essentiellement de prélèvements obligatoires (impôts, taxes et cotisations sociales) c'est-à-dire des prélèvements que les personnes physiques ou morales ont l’obligation de verser sans obtenir de contreparties immédiates. Les dépenses publiques sont utilisées à la production de services non marchands, à la diffusion non marchande de certains biens (soins hospitaliers), à l’orientation des choix des acteurs économiques et au versement de revenus de transfert. La différence entre les recettes et les dépenses constitue le solde budgétaire qui peut être à l’équilibre, excédentaire ou déficitaire.

    En France, le budget de l’administration centrale (pouvoir central + administrations ministérielles centrales et déconcentrées) se décompose en 2009 de la manière suivante :

    •    Les recettes totales atteignent environ 17 % du PIB (c’est 5 points en dessous de la moyenne de l’UE et presque 2 points en dessous de celle de la zone euro) ; elles proviennent essentiellement des impôts indirects (la TVA et la TIPP représentent plus de la moitié des recettes) et des impôts directs (les impôts sur le revenu et les sociétés représentent environ un tiers des recettes).
    •    Les dépenses totales atteignent environ 23 % du PIB (c’est presque 4 points en dessous de la moyenne de l’UE et 1 point en dessous de celle de la zone euro).


    Le budget global des administrations locales (collectivités territoriales) est plus modeste. En effet, leurs recettes (qui proviennent essentiellement d’impôts et de taxes spécifiques comme les impôts locaux) et leurs dépenses atteignent chacune environ 12 % du PIB (c’est presque au niveau de la moyenne de l’UE et un point en dessous de celle de la zone euro).

    Le budget dont le poids est relativement le plus important au niveau national mais aussi en comparaison aux moyennes européennes est celui des administrations de sécurité sociale. En effet, en 2009 :

    •     Leurs recettes totales représentent 24.6 % du PIB (8.5 points au-dessus de la moyenne de l’UE et 4.8 points au-dessus de celle de la zone euro) ; ces recettes viennent essentiellement des cotisations sociales, versées par les salariés et les employeurs.
    •     Leurs dépenses totales atteignent presque 26 % du PIB (9.4 points au-dessus de la moyenne de l’UE, 5.7 points au-dessus de celle de la zone euro).


    La structure et le financement des dépenses publiques

    Si l’on s’intéresse plus particulièrement aux dépenses des administrations publiques, la lecture des budgets montre l’importance respective de la production non marchande et de la redistribution. La rémunération des salariés (premier poste de dépenses de l'État et des administrations publiques locales) et les dépenses en consommations intermédiaires reflètent l’importance de la production non marchande : elles représentent 37,5 % des dépenses des administrations publiques centrales et près de la moitié des dépenses des collectivités territoriales. Le reste des dépenses publiques est principalement affecté aux prestations sociales, qu’il s’agisse de prestations en espèces (versements de revenus de transfert) ou de prestations « en nature » prenant la forme de services non marchands ou de distribution non marchande de biens (pour les prestations maladie notamment). C’est le premier poste de dépenses des administrations de sécurité sociale dont elles représentent les trois quarts. Ces administrations sont en France principalement la Sécurité sociale, constituée de quatre branches spécialisées correspondant à chacun des grands risques couverts (maladie, vieillesse, famille, accidents du travail) et l’Unédic (chargée de l’assurance chômage, en relation avec Pôle Emploi). Ces organismes ont pour fonction de préserver le revenu disponible des ménages en cas de survenue d'un certain nombre d'aléas de la vie, appelés risques sociaux. Toutes les branches de la Sécurité sociale sont déficitaires, surtout les branches « maladie » et « vieillesse ». La structure des dépenses des administrations publiques révèle aussi que les collectivités territoriales sont le premier investisseur public (leur FBCF représentait en 2009 2,3 % du PIB, c’est 3,6 fois plus que celle des administrations centrales).

    Les recettes proviennent des prélèvements obligatoires et leur augmentation induit nécessairement une hausse de ces derniers, à terme immédiat ou différé en cas de recours à l’endettement. Représentant plus de 50 % du PIB en France, la somme des recettes des trois grandes administrations publiques a atteint 53,2 % du PIB en 2009, soit trois points au-dessus de la moyenne de l’UE et 4 points au-dessus de celle de la zone euro. Parallèlement et pour la même année, la somme de leurs dépenses a représenté 60.8 % du PIB, soit 4,3 points au- dessus de la moyenne de l’UE et presque 6 points au-dessus de celle de la zone euro. Le déficit des finances publiques a donc représenté 7,6 % du PIB de la France en 2009.

    L’endettement public qui découle de l’accumulation de déficits présente de lourds inconvénients s’il devient trop important. Le service de la dette, c’est-à-dire les intérêts que l'État doit verser à ses créanciers, constitue une dépense contrainte qui n’a pas d’effet positif sur l’activité économique. Or ce service de la dette représente déjà le troisième poste de dépenses de l'État (les intérêts de la dette représentaient en 2009 près de 10 % des dépenses des administrations centrales). Par ailleurs le niveau important de l’endettement public peut rendre plus difficile le financement des autres agents, alors victimes d’un effet d’éviction : en s’endettant, l'État augmente la demande de fonds sur le marché des capitaux ce qui, toutes choses égales par ailleurs, augmente le niveau des taux d’intérêt. Enfin, un endettement excessif de l'État peut mettre en péril le fonctionnement même de l’économie du fait de la perte de confiance des prêteurs qui, craignant de ne pas être remboursés, refusent de prêter les capitaux nécessaires ou exigent des taux d’intérêt anormalement élevés. L’économie peut alors se trouver confrontée à une crise de la dette souveraine, c'est-à-dire une crise trouvant son origine dans l’endettement public.

    L’action du budget de l’État

    Le budget de l'État a une incidence sur le fonctionnement de l’économie en raison des effets économiques de ses dépenses mais aussi de ses recettes. L'État dispose ainsi d'instruments qui agissent sur les comportements. En effet, par l’action simultanée de ses recettes et de ses dépenses, l'État modifie les prix relatifs et les revenus nets d’impôt, deux variables qui interviennent dans les décisions des agents économiques en modifiant les incitations. Par exemple, la création d’un crédit d’impôt pour les agents s’équipant de panneaux photovoltaïques et de malus sur les véhicules les plus polluants doit inciter les Français à s’équiper en solaire et à acheter des véhicules moins gourmands en carburant. Autre exemple, la défiscalisation des heures supplémentaires instituée en 2007 visait à l’accroissement de l’offre de travail par les ménages. L’appréciation des effets des interventions publiques nécessite de s’interroger sur l’incidence fiscale des mesures en cause, les individus qui versent des impôts ou cotisations pouvant en déporter la charge sur d’autres acteurs et ceux qui reçoivent des prestations n’en étant pas forcément les bénéficiaires ultimes.

    La mesure de l’incidence fiscale permet de répondre à la question de savoir qui paie réellement un impôt et qui bénéficie réellement d’un revenu de transfert ou d’une subvention ou, en d’autres termes, quels sont leurs effets redistributifs réels ? La recherche de ces effets obéit à deux règles qui constituent les « règles de l’incidence fiscale » :

    La première règle est que ce sont toujours des individus qui supportent au final le poids d’un impôt ou qui bénéficient d’une subvention. Ainsi, d’un point de vue économique, l’impôt sur les sociétés (personne morale) pèse sur les individus qui sont en lien avec l’entreprise et qui reçoivent une fraction de la valeur ajoutée. Il peut par exemple être supporté par les salariés (salaires plus faibles qu’en l’absence d’un tel impôt), les actionnaires (versement de dividendes plus faibles) ou encore les consommateurs (prix plus élevés).

    La seconde règle est qu’il peut y avoir une différence entre celui qui est légalement redevable d’un impôt et l’agent économique qui en supporte réellement le poids, tout comme celui qui bénéficie formellement d’un revenu de transfert ou d’une subvention peut différer de celui qui en bénéficie effectivement.

    Des études empiriques montrent par exemple que les allocations logement qui devraient bénéficier aux locataires sont en partie captées par les propriétaires qui en ont profité pour augmenter les loyers, la demande solvable de logement s’accroissant. L’incidence fiscale d’une taxe dépend en partie de l’élasticité de la demande par rapport au prix. Par exemple si le gouvernement introduit une taxe sur un produit dont la demande est très élastique, les producteurs de ce bien ne répercuteront que très peu cette taxe sur le prix de vente. Au final, ce ne seront pas les consommateurs (ceux qui paient formellement la taxe) qui supporteront le poids de cette taxe mais les salariés et/ou les propriétaires de l’entreprise qui partageront une valeur ajoutée plus faible.

    Il est enfin à noter que le niveau des dépenses, des recettes et du déficit budgétaire constituent des moyens de politique conjoncturelle (cf. question 5.4).

    5.3 : Quels sont les grands déséquilibres macroéconomiques ?

    INDICATIONS COMPLÉMENTAIRES : On présentera les principaux déséquilibres macroéconomiques et leurs instruments de mesure. On montrera comment ils sont liés à la dynamique de la demande globale. Cette première approche des déséquilibres macroéconomiques sera inscrite dans la perspective européenne et globale, permettant d’évoquer les interdépendances entre économies nationales.
    NOTIONS : Demande globale, inflation, chômage, déséquilibre extérieur

    SAVOIRS DE REFERENCE SUR LA QUESTION

    Les principaux déséquilibres macroéconomiques

    À tout moment, la situation économique d’un pays peut se caractériser par l’existence de déséquilibres macroéconomiques. Il s’agit de phénomènes globaux habituellement considérés comme problématiques ou néfastes, dont les principaux sont l'inflation (hausse du niveau général des prix), le chômage (situation dans laquelle l'offre de travail est supérieure à la demande de travail) et le déséquilibre commercial (situation d’un pays qui importe davantage de biens et services qu’il n’en exporte).
    Le niveau de chômage dans une économie se mesure généralement par le taux de chômage (rapport de la population active inoccupée sur la population active totale). La réalité complexe et graduée du phénomène rend sa mesure difficile et polémique, celle-ci dépendant de la définition retenue. Il y a en France deux sources statistiques principales sur le chômage : les statistiques mensuelles du Ministère du travail, élaborées à partir des fichiers de demandeurs d'emploi enregistrés par Pôle emploi, et « l'enquête emploi » de l'Insee, qui mesure le chômage au sens du Bureau international du travail (BIT). Du fait des conventions retenues, les chiffres du chômage diffèrent selon les organismes et certaines personnes sans emploi n’apparaissent pas dans les statistiques dont on dispose.

    L'inflation désigne la hausse continue et cumulative du niveau général des prix. Elle se traduit par une baisse du pouvoir d’achat de la monnaie et par une perte de compétitivité-prix au niveau international. L’inflation est généralement mesurée par l’évolution d’un indice des prix à la consommation. En France, cet indice est publié par l’Insee qui, par convention, le calcule sur la base de 110 000 produits dont les prix sont relevés dans des agglomérations de plus de 2000 habitants. Cet indice, dit « indice pondéré des prix à la consommation » (IPC), repose sur la stabilité des caractéristiques des produits ; ce n'est donc ni un indice du coût de la vie, ni un indice de dépense. Comme tout instrument de mesure, la mesure de l’inflation par l’IPC résulte de conventions et de choix. Le choix d’autres produits conduirait à des résultats et à des conclusions différentes, tout comme un autre choix en matière de pondérations. Dans la zone euro, l’inflation, dont la maîtrise est l’objectif principal de la Banque centrale européenne, est mesurée par l’indice harmonisé des prix à la consommation. Par ailleurs, l’expérience de la période qui a précédé la crise de 2007 montre que la mesure de l’inflation rend mal compte des déséquilibres monétaires, qui supposerait la prise en compte du prix des actifs et pas seulement des prix à la consommation.

    Le déséquilibre extérieur peut s’apprécier à partir du solde des échanges de biens et services avec l'extérieur, c'est-à-dire celui de la balance commerciale et celui de la balance des services, mais surtout en considérant le solde courant de la balance des paiements, qui mesure la capacité ou le besoin de financement de l’économie nationale.

    Les liens entre déséquilibres et dynamique de la demande globale

    La question 1.5. a permis de présenter l’équation comptable de l’équilibre macroéconomique entre emplois et ressources, qui décrit à la fois l’origine des biens et services dont l’économie nationale a disposé au cours d’une période et les utilisations auxquelles ces biens et services ont été affectées. Cet équilibre emplois/ressources est formalisé par l’égalité arithmétique suivante :
    PIB + M = C + G + I + X + variation des stocks.
    I et C désignent respectivement l’investissement et la consommation finale de l’ensemble des agents privés (ménages, entreprises), et G les dépenses des administrations publiques en biens et services.

    Généralement, les déséquilibres macroéconomiques ont pour origine une situation dans laquelle la demande intérieure (C + I + G) n’est pas égale aux capacités de production de l’économie, elles-même mobilisées pour obtenir le PIB (offre intérieure). Une demande intérieure supérieure au PIB n’est possible que si le pays achète plus de biens et services à l’étranger qu’il n’en vend ; cette situation se traduit par des échanges commerciaux déficitaires (M > X). Elle peut également, si les importations ne permettent pas de la satisfaire et que la demande globale augmente plus vite que l’offre globale, entraîner des hausses de prix et être à l’origine de tensions inflationnistes. À l’inverse, une demande globale inférieure à l’offre globale se traduira, en fin de période, par une augmentation des stocks et probablement, pour la période suivante, à un ralentissement de la production et au développement du chômage. Le niveau de l’emploi étant en grande partie lié au niveau de la production offerte, lorsque certaines composantes de la demande globale diminuent, le niveau d’emploi diminue et le chômage se développe.

    Seuls les déséquilibres extérieurs des échanges de biens et services peuvent être déduits de l’équilibre emplois-ressources à un moment donné. Une approche dynamique de l’équilibre emplois-ressources, c'est-à-dire la comparaison entre les équilibres emplois-ressources de deux périodes différentes, permet de développer des hypothèses quant à l’évolution future des déséquilibres macroéconomiques. Une situation dans laquelle les ressources intérieures (PIB) augmentent moins vite que les emplois est source d’augmentation des importations ou/et de hausse des prix, mais peut également laisser espérer une reprise de l’activité au cours de la période suivante. A l'inverse, une situation dans laquelle les ressources augmentent plus vite que les emplois (augmentation des stocks) peut conduire à un ralentissement de l’activité, à un excès de main-d'œuvre disponible et au développement du chômage.

    Les échanges entre l’économie nationale et le reste du monde peuvent générer ou au contraire réduire un déséquilibre macroéconomique interne. C’est ainsi que le solde extérieur des biens et services a contribué de manière négative à la croissance du PIB en France en 2009 (- 0,2 point). Il existe en effet, dans le cadre mondial et surtout européen, des interdépendances étroites entre les économies nationales. A titre d’exemple, on peut souligner que la France échange principalement avec ses partenaires de l’Union européenne (plus de 60 % de ses importations et de ses exportations) et que son premier partenaire commercial est l’Allemagne. La santé de l’économie allemande et la coordination des politiques budgétaires européennes constituent de ce fait des enjeux importants pour l’économie française. Cette interdépendance se traduit notamment par la nécessité de prendre en considération la situation des partenaires commerciaux lors de la définition d’une politique économique. Par exemple, une stimulation de la demande en France par des mesures d’encouragement à la consommation peut avoir comme résultat une augmentation des importations et un creusement du déficit extérieur. La problématique des déséquilibres macroéconomiques s’inscrit donc dans le cadre des interdépendances entre les économies ; elle peut être illustrée en recourant à des exemples historiques récents.

    5.4 : Quelles politiques conjoncturelles ?

    INDICATIONS COMPLÉMENTAIRES : En s’appuyant sur les développements du point 5.2, on montrera comment les pouvoirs publics peuvent utiliser la politique budgétaire pour agir sur les déséquilibres. En se référant au point 4.3, on présentera également les moyens d’action des banques centrales (notamment de la Banque centrale européenne) et leur rôle dans la régulation conjoncturelle de l’activité économique.
    NOTIONS : Politique budgétaire, politique monétaire.

    SAVOIRS DE REFERENCE SUR LA QUESTION

    La nature des déséquilibres macroéconomiques détermine le type de politique conjoncturelle à mettre en œuvre

    Si la politique économique en général est en relation avec les trois fonctions de l’État définies dans la question 5.1., la politique conjoncturelle correspond plus particulièrement à la fonction de stabilisation de l’activité économique. Elle se définit comme l'ensemble des mesures prises par les autorités publiques pour réguler l’activité économique à court terme, c'est-à-dire à quelques trimestres. Elle vise à agir sur les déséquilibres macroéconomiques et à optimiser la croissance sous contrainte des capacités productives disponibles. Les instruments utilisés relèvent principalement de la politique budgétaire, c’est- à-dire des choix fait au niveau du budget de l'État (cf. 5.2), et de la politique monétaire, dont l’objet est le contrôle et la régulation de la création monétaire (cf. 4.3). À cela peuvent s’ajouter des mesures complémentaires touchant aux revenus (politique des revenus) ou aux taux de change (politique de change), qu’il n’y a pas lieu de développer ici.

    Le renforcement de la croissance et le soutien de l'emploi passent par des mesures de politique conjoncturelle dites expansionnistes, comme cela a été le cas face à la crise qui a suivi l’effondrement des crédits subprime. À l’inverse, la réduction du déficit extérieur et le ralentissement de l’inflation, mais aussi la lutte contre un endettement public jugé excessif passent généralement par des mesures de politique conjoncturelle dites restrictives ou « de rigueur ». Les politiques économiques menées dans les économies modernes utilisent simultanément les deux types de mesures, si bien que la politique conjoncturelle apparaît de fait globalement comme une affaire de dosages entre éléments parfois contradictoires. C'est pourquoi, plutôt que de chercher à qualifier la politique économique au sens global en opposant politique « de relance » et politique « d’austérité » ou « de refroidissement », il convient surtout de comprendre, par l’analyse des canaux de transmission, les liens entre les principales mesures de politique conjoncturelle et les déséquilibres sur lesquels elles cherchent à agir.


    Les instruments budgétaires et monétaires

    En référence à l’équation de l’équilibre macroéconomique (fiche 4.3.), la politique budgétaire conjoncturelle cherche prioritairement à agir sur la demande globale, qu’il s’agisse de viser une accélération destinée à stimuler l’activité économique et l’emploi ou, à l’inverse, un ralentissement destiné à freiner la hausse des prix ou à améliorer le solde des échanges extérieurs. Elle utilise les dépenses et les recettes du budget de l'État, soit directement par modification de la dépense publique globale (G), soit en jouant sur les choix des acteurs économiques. Ainsi, la stimulation de l’activité peut être recherchée par l’augmentation des dépenses publiques (hausse G), par l’attribution de revenus de transfert supplémentaires (hausse C) ou par l’incitation des acteurs à modifier leurs projets par des exonérations fiscales ou l’attribution de primes, comme a pu le faire la prime à la casse pour les ménages (hausse C) ou la bonification d’investissements pour les entreprises (hausse I). Les mesures expansives supposent une dégradation, théoriquement temporaire, du solde du budget de l'État. Les hausses d’impôts et les réductions des dépenses publiques jouent dans le sens contraire. Il est à remarquer que les effets sur l'offre ou sur la demande ne sont pas les mêmes selon les instruments utilisés parce qu'ils ne concernent pas les mêmes agents économiques.

    La politique monétaire est le second grand levier de la politique conjoncturelle. Ses outils et mécanismes ont été approchés au point 4.3. ; leur utilisation est placée sous l’autorité des banques centrales. Les taux directeurs qu’elles fixent déterminent les conditions de refinancement des banques commerciales et par là même les taux d'intérêt que ces dernières vont pratiquer envers les emprunteurs. Ainsi une baisse des taux directeurs incite les banques à diminuer leurs taux d'intérêt, ce qui doit stimuler la demande de crédits et augmenter la demande globale par augmentation de l'investissement et de la consommation. Inversement, un durcissement des conditions de refinancement doit renchérir le coût du crédit et réduire la création monétaire, donc la croissance de la demande globale.

    Le rôle de la politique monétaire dans la réduction des déséquilibres macroéconomiques dépend aussi de la manière dont sont institutionnellement définies les missions des banques centrales. Par exemple, la comparaison des statuts de la BCE et de la FED montre que la politique monétaire est avant tout un instrument de lutte contre l'inflation au sein de la zone euro alors qu'elle doit arbitrer entre inflation, plein emploi et croissance aux États-Unis.

    L’efficacité des mesures de politique conjoncturelle dépend de la capacité du système économique à s’adapter aux impulsions de la politique conjoncturelle. Le manque d’adaptabilité peut se traduire par le développement de nouveaux déséquilibres. Une stimulation de la demande à laquelle l’appareil productif n’est pas en mesure de répondre s’accompagne de la hausse des prix ou du développement du déficit extérieur, ou des deux à la fois. La forte dépendance de la politique conjoncturelle aux échanges constitue la contrainte extérieure. Cette contrainte sera d’autant plus forte qu’un pays est très ouvert sur l’extérieur et que son appareil productif est peu compétitif.

    De la même façon, des mesures de refroidissement qui n’ont pas prise sur les causes de l’inflation ne contribuent qu’à l’affaiblissement de la croissance et à la hausse du chômage. C'est ainsi que dans les années 1970, les pays développés ont été confrontés au phénomène de stagflation, c'est- à-dire à la concomitance durable d’une croissance faible, d’un chômage élevé et d’une hausse très forte du niveau général des prix.


    Les marges de manœuvre pour la politique conjoncturelle

    Les principaux objectifs possibles de la politique conjoncturelle (baisse de l'inflation, baisse du chômage, réduction du déficit des échanges avec l'extérieur, croissance) risquent d’être contradictoires. Par exemple, l'objectif de lutte contre le chômage nécessite de stimuler la croissance de la demande globale, ce qui peut aussi augmenter l'inflation et les importations. La cohérence des objectifs des politiques conjoncturelles se vérifie souvent aux États-Unis où le gouvernement américain peut compter sur le soutien de la FED pour ne pas durcir sa politique monétaire en cas de politique budgétaire expansionniste. Au niveau de la zone euro considérée dans sa globalité, le Pacte de Stabilité et de Croissance et la politique monétaire unique rendent difficile la mise en œuvre de politiques budgétaires de soutien de la demande. Ceci est particulièrement problématique pour les pays de la zone euro confrontés à une croissance faible et à un niveau élevé de chômage.

    Enfin, la soutenabilité de la dette renvoie au problème posé par l'accumulation de déficits publics et à la capacité de l'État à faire face à ses engagements financiers. La question de la soutenabilité de la dette trouve diverses illustrations dans l'actualité européenne (Grèce, Irlande,…). Un endettement excessif limite les possibilités de recours à une politique budgétaire expansionniste car cette dernière se traduit nécessairement par un creusement du déficit public. Cela s'est concrètement traduit par la mise en œuvre très rapide de politiques restrictives dans les pays de la zone euro après les tentatives d'endiguement de la crise par différents plans de relance nationaux.